東方網(wǎng)·湯偉 5月29日，美國總統(tǒng)特朗普公布，由于世衛(wèi)組織“拒盡執(zhí)行美方所要求的改革”，美國將終止與世衛(wèi)組織的關(guān)系。世界衛(wèi)生組織（WHO）是當(dāng)前全球COVID-19疫情應(yīng)對領(lǐng)導(dǎo)者，美國事世界衛(wèi)生組織最大的資源來源國，也曾是最為重要的支持者，美國這一退出勢必削弱國際社會應(yīng)對疫情的集體努力。結(jié)合過往幾年美國多次退出多邊協(xié)議，其影響幾何值得分析。 圖片說明：這是5月29日拍攝的美國總統(tǒng)特朗普在華盛頓白宮記者會上講話的視頻直播畫面。當(dāng)日，美國總統(tǒng)特朗普表示，美國將終止與世界衛(wèi)生組織的關(guān)系。（來源：新華社記者劉杰攝） 一、退出世衛(wèi)是美國“單邊主義”的體現(xiàn) 美國外交有著單邊主義/多邊主義交替使用、將國家利益最大化的傳統(tǒng)。特朗普政府就任之后這種單邊主義被放大到極致，接連繼退出“巴黎協(xié)議”、“聯(lián)合國教科文組織”、“聯(lián)合國人權(quán)理事會”、“移民題目全球契約”等多個組織與協(xié)議，最近又退出了“開放天空條約”和“世界衛(wèi)生組織”。和歷屆政府相比，特朗普單邊主義風(fēng)格更為突出。1，風(fēng)格更為直接、粗暴、兇狠，只要不樂意就退，甚至沒有給國際社會“反應(yīng)時間”。此次美國竟對世衛(wèi)組織采用了“通牒”、“恫嚇”、“命令”方式，缺乏基本的外交禮節(jié)；2，頻率更高、領(lǐng)域全覆蓋，從教科文組織、世界郵政同盟等邊沿性領(lǐng)域逐步向核心高科技競爭力蔓延，逐步升級到中導(dǎo)條約、世界貿(mào)易組織（目前美國尚未退出）等涉及安全、經(jīng)貿(mào)的世界秩序核心領(lǐng)域。此時退出世界衛(wèi)生組織又是在疫情全球蔓延、迫切需要集體應(yīng)對的關(guān)鍵時刻，可見，美國的角色已淪為破壞為主；3、政治壓倒專業(yè)。外交本來是很專業(yè)的事情，而不同領(lǐng)域的外交更專業(yè)，持續(xù)不間中斷退出意味著多數(shù)退出決策未充分論證更不可能廣泛聽取該領(lǐng)域的專業(yè)意見，甚至也沒搞清楚里面的關(guān)鍵利害和美國利益所在就匆忙行動。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家德隆?阿西莫格魯為此指出特朗普顛覆了美國政治體系運轉(zhuǎn)的規(guī)范，專業(yè)精神遭到摒棄；4，故意彰顯對奧巴馬民主黨政府的反動，凡是奧巴馬政府艱苦談判達(dá)成的協(xié)議基本廢除，包括巴黎協(xié)議、伊核協(xié)議等等。此次疫情特朗普除了不中斷地指責(zé)中國、世界衛(wèi)生組織，也不中斷指責(zé)奧巴馬“留下了一個爛攤子”，“處理H1N1時是一場多難難”。 美國退出世衛(wèi)顯然是多次退群的延續(xù)，不同領(lǐng)域有著不同的退群理由，退出世界衛(wèi)生組織和其他退群有相同點也有不同點。實在，特朗普作出退出決策并非沒有權(quán)衡和計算，只是權(quán)衡和計算的方式不同于歷屆政府，純粹的資金本錢色彩比較突出。他的口頭禪是“美國吃虧了”、對美國“不公平”，計算方式無非是國際組織、會費、各種必要的治理本錢和美國直接看得見的收益比較。他在解釋美國退出巴黎協(xié)議、TPP、教科文組織、萬國郵政同盟時就采用通俗易懂、異常樸素的經(jīng)濟(jì)解釋，這種解釋很輕易喚起低技能勞動力的共叫。這里能清楚看清特朗普政府的執(zhí)政思路，即全力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、將制造業(yè)帶回美國，為美國底層低技能工人創(chuàng)造就業(yè)、增加收進(jìn)，由此他一方面大幅減稅降費，另一方面盡可能減少底層群眾不怎么關(guān)心、也不預(yù)備支持的國際義務(wù)。然而此次退出世衛(wèi)，除了經(jīng)濟(jì)解釋還多了今年大選的選票考量。特朗普應(yīng)對疫情不力，面對不中斷攀升的死亡人數(shù)，如何保障今年大選的得票率，不讓該議題成為他的“票房毒藥”成為其首要考慮。他的策略就是將疫情政治化，將所有責(zé)任都賴給中國和世界衛(wèi)生組織。究竟大多數(shù)美國選民沒有感染病毒且重多難區(qū)主要在民主黨的基本盤，反復(fù)灌輸“病毒是從中國來的”、“世界衛(wèi)生組織沒有對美國盡到責(zé)任和義務(wù)”，就會有越來越多的人從中美關(guān)系和國際組織無用角度看待美國和世界的關(guān)系。從這里可以看出，美國政治的基本邏輯，即以零和博弈的方式看待自身和世界，利用外交為其國內(nèi)政治服務(wù)，不惜損害全球整體利益而強化個人政治命運。 圖片說明：5月18日，在瑞士日內(nèi)瓦世界衛(wèi)生組織總部，世衛(wèi)組織總干事譚德塞在第73屆世界衛(wèi)生大會視頻會議上發(fā)表講話。第73屆世界衛(wèi)生大會18日開幕。（來源：新華社發(fā)世衛(wèi)組織供圖） 二、美國何以能退出 世界秩序需要有效的多邊協(xié)議來協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，包括提供公共物品、確保國際無政府條件下各國政府的承諾可信。這意味著國家必須讓渡部分主權(quán)接受多邊協(xié)議約束，當(dāng)然國家確實也有撤出多邊協(xié)議的權(quán)利，但撤出時同樣面臨政治、經(jīng)濟(jì)乃至道義上的損失，由此本錢衡量與利弊得失是加進(jìn)或退出的依據(jù)。隨著全球化深化，天氣、網(wǎng)絡(luò)、貧富分化、疾病等非傳統(tǒng)挑戰(zhàn)日益增多，這些挑戰(zhàn)穿透了原先主權(quán)、安全和發(fā)展范疇，只有從全球治理層面統(tǒng)籌謀劃才可能解決，由此多邊協(xié)議不但增多且對效用提出了更高要求。大國在這過程中應(yīng)積極發(fā)揮引領(lǐng)性作用，而其他國家則以協(xié)商、寬收留、多贏的方式同等參與。美國一向被以為是國際體系霸權(quán)，提供必要的公共物品是理所當(dāng)然的國際責(zé)任。過往，美國一直還算表現(xiàn)積極。就衛(wèi)生安全而言，美國一直是世界衛(wèi)生組織最大的資金來源地，還通過重點援助東南亞、非洲等高風(fēng)險的中低收進(jìn)國家，多次發(fā)起全球衛(wèi)生安全議程、預(yù)防禽流感國際伙伴關(guān)系、國際艾滋病大會等非正式計劃，從科研、輿論、機制等多個層面進(jìn)行推動。全球衛(wèi)生安全不僅成為美國積累戰(zhàn)略信譽和軟實力的重要來源，對于美國自身應(yīng)對疫情的能力也有相當(dāng)程度增益。　　 圖片說明：5月19日，在瑞士日內(nèi)瓦，世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞在第73屆世界衛(wèi)生大會上講話。（來源：新華社發(fā)世衛(wèi)組織供圖） 隨著“國際—國內(nèi)”日益交融，影響外交和影響國內(nèi)治理的外部因素都越來越多，利弊得失顯然應(yīng)從內(nèi)外兩個維度考量，全球衛(wèi)生安全和美國自身衛(wèi)生安全也越來越不可分割。在美國，衛(wèi)生事務(wù)主要回于州和地方，而“衛(wèi)生外交”則由總統(tǒng)負(fù)責(zé)，內(nèi)外聯(lián)動既涉及到國務(wù)院、美國衛(wèi)生與公眾服務(wù)部、軍隊，還涉及到地方和私營機構(gòu)，只有總統(tǒng)才能居中統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)。這種內(nèi)外聯(lián)動、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能使總統(tǒng)成為外交決策中心，并在與國會斗爭中摸索出用行政命令推動外交決策路徑，而決策依據(jù)主要是自己和執(zhí)行團(tuán)隊利益認(rèn)知和排序。這條路徑是雙刃劍，既使總統(tǒng)獲得了與國際社會充分合作的舞臺，也提供了破壞合作成果的渠道。奧巴馬政千航國際府和中國達(dá)成了天氣聯(lián)合聲明使得天氣治理成為中美關(guān)系的一個著力點；特朗普政府恰好相反，不僅不關(guān)心天氣變化，還以為天氣變化是中國的“騙局”，此次疫情更是如此。特朗普除了以行政命令統(tǒng)籌國內(nèi)外各類因素推動外交，還頻頻啟動緊急狀態(tài)繞開國會獲得更大權(quán)力?？偨y(tǒng)外交決策路徑也能解釋美國外交隨政府更迭呈現(xiàn)時上時下、忽左忽右的周期性特性，而這一切就源于總統(tǒng)和執(zhí)政團(tuán)隊的認(rèn)知。這種兩極擺動的認(rèn)知又和美國政黨輪替、社會基礎(chǔ)有直接關(guān)聯(lián)。兩黨意識形態(tài)不同，雙方都有穩(wěn)固的基本盤，總統(tǒng)更替一次外交決策就會相應(yīng)變化，而這種變化不乏批評或者贊揚，退出WHO當(dāng)然也不會例外。 三、美國退出世衛(wèi)的后果 美國退群本質(zhì)上反映的是美國社會基礎(chǔ)的變化，即中產(chǎn)階級的萎縮和貧富分化以及底層人民對全球化的抵制，海運報價 國際快遞，外交自然呈現(xiàn)出高度內(nèi)卷化和擺動性。美國退出WHO和其他退群不同，是在疫情應(yīng)對的關(guān)鍵時刻作出的，決策破壞性更為直接明顯，也更為體現(xiàn)美國政治領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略視野趨于狹隘，其不利影響主要體現(xiàn)在以下兩方面。 國際社會心理再次遭受挑戰(zhàn)?，F(xiàn)行世界秩序主要是二戰(zhàn)后美國領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)建的國際組織和國際制度支撐的，這些組織和制度本來非中性，給予發(fā)達(dá)國家尤其美國更加周到的照顧或特別待遇。美國從世界秩序的相對穩(wěn)定中始終保持了超級大國的地位和巨大的影響力。然而特朗普從“反建制”的角度出發(fā)采用了完全不同于歷屆政府理解，以為美國“吃虧”，需要完全按照美國的意圖進(jìn)行改革，否則對美國人民“不公平”，這些改革訴求往往不切實際，很難落實。退出WHO，首先意味著保障全球衛(wèi)生安全資源減少，疫苗開發(fā)和藥物試驗將不得不經(jīng)歷更長時間，還意味著該國不再受到國際規(guī)則的約束，集體應(yīng)對成效大為減退。不僅僅世界各國為應(yīng)對疫情不得不另覓他途，更讓世界衛(wèi)生組織親身體會到了資金來源過度依靠、靈活性不足的弊端（5月27日，世界衛(wèi)生組織已成立了從社會公眾獲取捐贈的世界衛(wèi)生組織基金會）。相信未來多數(shù)國際組織獨立性建設(shè)將持續(xù)增強。退出WHO、污名化WHO，還可能刺激國內(nèi)外民粹主義情緒千航國際進(jìn)一步蔓延，制造更多的“多邊機制無用”的極端主義情緒，無疑會沖擊更多的機制和平臺。 就美國而言，美國持續(xù)退群確實有助于美國短期經(jīng)濟(jì)增長，而特朗普政府也獲得了低技能勞動力的支持，疫情暴發(fā)后支持率還略有升高。但是犧牲多邊治理機制不僅會使一些發(fā)展中國家獲得必要的外部援助機會減少，與傳統(tǒng)盟友關(guān)系也有所疏遠(yuǎn)、嫌隙增多，在退出伊核協(xié)議、巴黎協(xié)議、開放天空條約過程中都有所表現(xiàn)。這次退出世衛(wèi)也同樣如此，這與英國捐款2億英鎊形成了鮮明對比，而歐盟又敦促美國重新考慮終止與世衛(wèi)組織關(guān)系的決定。這意味著傳統(tǒng)西方概念有了更多模糊性，歐盟和美國在世界秩序的認(rèn)知上出現(xiàn)重大且不可調(diào)和分歧。隨著美國對具體領(lǐng)域的國際制度參與越少，就越不可能將自身意圖灌注到本來對其有利的國際制度，被“治理”情況越來越突出，其相應(yīng)的制度性話語權(quán)也不能不有所削弱。對于美國的這次“任性”，歷史將終極證實，面對疫情這樣的全球重大危機，所有國家都只能從人類命運共同體的精神出發(fā)，同船共濟(jì)、協(xié)力合作，通過世界衛(wèi)生組織這樣平臺持續(xù)互動才可能獲得成功；也將證實當(dāng)世界需要大國承擔(dān)責(zé)任而大國有能力卻出于政治意圖故意逃避時，不僅自身的軟實力和戰(zhàn)略信譽受損，自身安全也終極也會受到損害。 （作者湯偉為上海社會科學(xué)院國際題目研究所理論室副主任） 東方智庫原創(chuàng)稿件受法律保護(hù)，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系電話。本文代表作者個人觀點，不代表東方網(wǎng)態(tài)度。
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